Ao final dos anos 90, economistas israelenses resolveram realizar um experimento para avaliar a forma na qual incentivos econômicos afetam o comportamento humano. É sabido que o raciocínio lógico é um exercício cansativo para o ser humano e decisões sobre incentivos não se materializam em todos os casos a partir de julgamento racional. Dessa forma, certos incentivos podem não gerar os efeitos que se espera e às vezes pode ocorrer de “o tiro sair pela culatra”.
Nessa linha, John Kenneth Galbraith uma vez escreveu que “somos guiados em parte por ideias que são relevantes para outros mundos. Fazemos muitas coisas que são desnecessárias, algumas que são desinteligentes e algumas poucas que são insanas”. Até hoje sua obra “The Affluent Society”, de 1958, é um marco dos estudos sobre sabedoria convencional e a baixa valorização do raciocínio lógico na psique humana.
No experimento israelense, os economistas buscaram auxiliar as escolas a identificar maneiras de reduzir o atraso dos pais ao buscar seus filhos. Notadamente esse atraso gera um peso econômico para as escolas, que precisam manter estruturas de apoio e atendimento aos estudantes, além de incorrer em custos de pessoal, já que ao menos um professor necessita incorrer em horas extras para acompanhar os estudantes.
No experimento, foi determinado que cada pai que se atrasasse por mais de 10 minutos pagaria uma multa equivalente a $3 para cada ocorrência. O resultado? Após a aplicação da multa, o número de atrasos imediatamente dobrou. Assim que os pais passaram a ter a opção de pagar uma multa relativamente pequena e evitar a culpa de fazer um professor esperar além do seu horário de trabalho, elas tomaram essa opção em massa.
Esse estudo (que ficou famoso após publicado no New York Times e referido na primeira edição do Freakonomics) trouxe uma conclusão importante sobre a forma na qual incentivos funcionam: métodos eficazes de mudança de comportamento devem combinar incentivos morais e sociais, além de econômicos. O foco unicamente direcionado ao efeito econômico despreza a racionalização humana e desincentiva a ação coletiva que, em muitos casos (como no que diz respeito ao clima) é vital para o sucesso de qualquer iniciativa.
O mercado de carbono no Brasil e, em especial o novo mercado regulado estipulado pela Lei 15.042 de 2024, traz pontos positivos, mas também desafios. Estes desafios estão em grande parte associados à forma na qual seus incentivos podem não se distanciar suficientemente de uma perspectiva meramente econômica.
Entrando um pouco nos detalhes da regulamentação brasileira, a referida Lei criou o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE), cuja intenção explícita é de incentivar a redução das emissões poluentes e amenizar as mudanças climáticas, em linha com a Política Nacional de Mudanças Climáticas (que embora substancialmente inerte, está vigente desde 2009). Dessa forma, o SBCE divide o mercado de crédito de carbono brasileiro entre regulado e voluntário. Para o chamado setor regulado, o texto prevê a criação de um órgão gestor responsável por criar normas e aplicar sanções a infrações cometidas pelas entidades a ele sujeitas (exceto o setor de agronegócio, excluído da normatização).
O SBCE aplica a sistemática de “cap-and-trade”, regulando as emissões de gases do efeito estufa por meio do estabelecimento de um teto de emissões. Nesse sistema, as entidades de diferentes setores da economia brasileira recebem permissões de emissões até um determinado teto. Entidades que se mantém dentro da meta estabelecida não estariam sujeitas a arcar com qualquer custo regulatório de descarbonização, uma vez que se mantiveram dentro do que as permissões obtidas especificavam. Eventuais sobras e faltas de permissões (entidades que poluíram mais ou menos que o estabelecido pelas permissões) são negociadas em um ambiente de bolsa, onde entidades deficitárias de permissões as adquirem de entidades superavitárias.
A efetividade do mecanismo e o real benefício à sociedade como um todo, em especial os diretamente afetados pelas áreas degradadas e a população mais vulnerável de forma geral, segue ainda em debate. Tais benefícios ainda são pouco visíveis em contrapartida às possibilidades de ganhos disponíveis aos detentores do capital (bancos e entidades que atuem ativamente na compra e venda do crédito, em uma função semelhante à de um banco ou uma corretora de valores) e às empresas poluidoras. Para muitos é uma forma de “consertar o capitalismo criando mais capitalismo”.
Os estudiosos sobre externalidades negativas, desde Svante Arrhenius no final do século 18 a Arthur Pigou em meados do século 19, já associaram a absorção de custos à habilidade de um poluidor de repassar seus custos de poluição a um terceiro. Para Pigou, a solução era simples: A poluição tem dono e seus custos a ele pertencem. Na medida em que haja um terceiro (consumidor) disposto a arcar com esse custo, ele poluiria. Se não houver demanda a um custo maior não se produz, e por consequência não se polui.
Outros estudiosos aperfeiçoaram essa visão, em especial discutindo direitos de propriedade e a possibilidade de se negociar estes custos entre agentes de mercado (como James Meade). Mas em todas as perspectivas, os incentivos são tratados somente sobre uma perspectiva econômica. E como no caso dos pais atrasados, não está claro se é um incentivo suficiente que permita uma solução abrangente ao tema da poluição e seus efeitos sobre a sociedade.
Na prática a Lei determina um padrão “socialmente aceito” de poluição. Por intermédio dessa lei será estabelecido um Plano Nacional de Alocação (“PNA”), que deliberará qual será o padrão de emissões permitidas para as entidades abrangidas na regulação. Entidade poluiu mais do que estabelece o PNA? Bem, nesse caso a entidade precisa comprar novos créditos. Mas quem vai vender esses créditos?
Bem, talvez daí venha o grande incentivo (puramente) econômico. Entidades que poluírem abaixo da meta poderão vender o excedente no mercado e fazer jus a receita adicional. Adicionalmente, créditos do mercado voluntário podem também ser utilizados, beneficiando outros agentes. Bom negócio?
Bem, em 2023 uma fabricante de produtos de tecnologia chamou a atenção ao anunciar seu primeiro produto “carbono neutro”, um modelo específico de seus relógios “smart”, combinado com uma ou outra pulseira. Os relógios são produzidos em solos chinês e taiwanês e sua cadeia de distribuição se estende desde a Ásia até, principalmente, Europa e América do Norte.
Os relógios, embora magníficos, não fazem fotossíntese. A perspectiva de ser carbono neutro surge da aquisição de créditos de carbono, que de certa forma devolvam à atmosfera um sequestro de dióxido de carbono que fora emitido quando da produção dos bens. Só que esses créditos, segundo a própria fabricante, eram oriundos de projetos na América Latina, em especial sobre reflorestamento e manutenção de floresta em pé (pasmem, não derrubar uma árvore que está ali há séculos pode originar crédito de carbono para montar uma carteira de especulação verde a ser vendida por qualquer corretor). Esses projetos em nada se assemelham ou beneficiam os biomas originalmente afetados, em especial na Ásia Oriental.
Usemos outro exemplo mais fácil e mais familiar: Um fazendeiro de soja no Cerrado emprega práticas poluentes em sua produção. Por pressões comerciais de seus consumidores e vislumbrando maior penetração de suas operações em novos mercados, investe em créditos de carbono adquiridos de projetos de floresta em pé no Pará (em outro bioma, na Amazônia). Mas como isso beneficia o ambiente degradado? O Cerrado e seu bioma possuem uma importância ímpar para a fauna, flora e população da região. O Cerrado possui uma atividade natural de captação de água e controle bioclimático da região que não será regenerada de qualquer maneira pela utilização do sistema de aquisição de créditos de carbono oriundo de projetos em outro bioma. A atividade, na prática, acaba por piorar um cenário já degradante.
Embora o agro não esteja no contexto da Lei 15.042, creio que o ponto acima já estabelece a preocupação sobre a ausência de incentivos não econômicos sobre o todo. Porém, voltando ao caso da fabricante de relógios em 2023, há ainda a confiança em um agente imprescindível nesse mercado: As certificadoras internacionais, que por meio de suas metodologias e estudos certificam que determinado projeto gerou o efetivo sequestro de dióxido de carbono necessário para a geração de um crédito de carbono, bem como sua fungibilidade.
As certificadoras, ao contrário dos auditores (talvez agentes de certa forma análogos) não seguem necessariamente padrões internacionais há muito estabelecidos e sujeitos a alto grau de diligência de entidades como o International Auditing and Assurance Standards Board (“IAASB”) ou Public Company Accounting Oversight Board (“PCAOB”), aplicáveis aos auditores. A contemporaneidade desse mercado traz ainda maiores desafios e os deixa longe de uma posição de “certificador infalível”. Os créditos utilizados pela fabricante de relógios acima mencionada foram objeto de uma investigação do The Guardian, que descobriu que aproximadamente 90% dos créditos adquiridos não representavam redução alguma na emissão dos gases do efeito estufa.
Bem, mas se não forem as certificadoras, qual será a resposta? E se o mercado regulado trazido pela Lei 15.042 sofrer com a escassez de títulos seguros de descarbonização? É importante lembrar que um ponto central do mercado regulado brasileiro é a interoperabilidade com mercados internacionais, de modo que possamos nos beneficiar dos incentivos econômicos mundo afora, vendendo créditos a diversos outros países. Como isso pode afetar a disponibilidade de créditos para o mercado doméstico?
Aparentemente a Lei tem sua solução: Leilão de novas permissões. Afinal, a Lei permite que o governo realize mediante identificação de necessidade o leilão de novas permissões de poluição que possam ser outorgadas às entidades abarcadas pela regulação. Novas permissões para poluir que não representam sequestro algum de gases do efeito estufa. Mais uma fonte de arrecadação do governo e mais uma forma de se onerar as entidades brasileiras? Ah, antes que me esqueça, o ganho decorrente da alienação de créditos de carbono no mercado regulado será tributado pelo imposto de renda! Claro!
Sempre fui contrário a visões binárias, e acredito que geralmente as melhores e mais factíveis soluções são de fato imperfeitas a certo Qmodo. Mas ao limitar-nos a incentivos meramente econômicos, vamos chegar a um resultado já conhecido: Os pais vão continuar se atrasando.
Espero que o mercado de carbono de fato traga os avanços pretendidos no Brasil, mas ainda aguardo os incentivos morais e sociais. Os grandes vencedores da Lei 15.042 ainda são, por hora, os detentores de capital e o poder de arrecadação do governo. Os perdedores? Provavelmente a competitividade de certas indústrias e o poder de compra do salário do indivíduo comum, a quem certamente serão repassados custos que outrora eram meras externalidades negativas.
O meio ambiente? Vamos ter que esperar para ver. Como disse William Nordhaus, o segredo do sucesso não está em projetos grandes e ambiciosos, como o de Kyoto, mas em ideias universais, previsíveis e incômodas.