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O único almoço grátis servido nas reuniões do Copom, que completa dez anos neste mês, consiste em uma bandeja com pães de queijo, rosquinhas e, às vezes, pão de mel. A duras penas, o mercado financeiro aprendeu a respeitar a instituição e sabe que, para o atual colegiado, vale a máxima difundida por Milton Friedman, segundo a qual não há benefício sem custo, e inflação mais baixa exige sacrifícios. Mas no começo de 2003, com o início do governo Lula, essa ainda era uma fronteira a ser testada.
" A reunião mais importante do meu período no Copom foi em maio de 2003", diz Henrique Meirelles, presidente do BC. A despeito da pressão política do começo do governo, os juros foram mantidos estáveis, o que marcou o início de nova fase, em que ficou mais claro que o Copom poderia se manter independente em um governo de esquerda.
Três anos depois, o que se tem é um Copom ainda mais ortodoxo, visto como rigoroso até por ex-membros, que em outras gestões eram identificados como tal. Criado para dar credibilidade à política econômica, o Copom vive hoje o dilema de saber se está pronto para a autonomia. "Isso só deve ocorrer se houver maturidade da sociedade de que é bom ter um BC independente", diz Armínio Fraga, ex-presidente do BC.
Os senhores da moeda
O único almoço grátis servido nas reuniões do Comitê de Política Monetária (Copom) do Banco Central, que completa dez anos neste mês, consiste em uma bandeja com pães de queijo, rosquinhas e, às vezes, pão de mel. A duras penas, o mercado financeiro aprendeu a respeitar a instituição e sabe que, para o atual colegiado, vale a máxima difundida pelo economista americano Milton Friedman, segundo a qual não há benefício sem custo, e inflação mais baixa exige sacrifícios. Mas no começo de 2003, com a inauguração de um governo de esquerda, essa ainda era uma fronteira a ser testada.
"A reunião mais importante deste meu período no Copom foi em maio de 2003 " [início do governo Lula], revela o presidente do Banco Central, Henrique Meirelles. "Ficamos sob forte pressão, e o mercado financeiro só passou a acreditar em nossa autonomia depois que mantivemos o juro estável naquela reunião. No dia seguinte, todos se convenceram, e os juros futuros despencaram." (leia artigo de Meirelles na página 16).
Ataques como o relatado por Meirelles foram constantes nos dez anos do Copom, cuja história pode ser dividida em três fases, com duração aproximada de três anos cada. A primeira vai da reunião inaugural, em 26 de junho de 1996, até o abandono do regime de câmbio administrado, em janeiro de 1999.
A criação do comitê foi uma iniciativa para conferir credibilidade, ainda que mínima, à política monetária no Brasil. O que prevalecia até então eram longos períodos de inflação alta, que, como contrapartida, significavam Banco Central fraco. O economista Armínio Fraga teve a experiência de participar das decisões sobre juros antes e depois da criação do Copom. Entre 1991 e 1992, as deliberações eram tomadas de forma não rotineira, não raro no final de longas reuniões de diretoria do Banco Central. "O Copom criou um ritual", afirma Fraga. "É como se vestíssemos uma roupa especial, num lugar especial, para nos imbuirmos da responsabilidade da decisão."
Devem-se à persistência do então diretor de Política Monetária do Banco Central, Francisco Lopes, a criação e consolidação do Copom. Sua certidão de nascimento é a circular 2.698, aprovada pela diretoria do Banco Central em 20 de junho de 1996. Nos seus 16 meses iniciais, o Copom era praticamente ignorado, não apenas pela opinião pública, mas às vezes pelos próprios diretores do Banco Central.
Lopes recorda que, no principio, era necessário lembrar os demais diretores quando ia haver uma reunião - sobretudo, aqueles que tratavam de assuntos administrativos. Também havia a preocupação de manter colegas sob certa vigilância, para que não caíssem na tentação de discutir política monetária nos corredores ou elevadores. "Alguns achavam que o Copom era uma excentricidade minha", afirma Lopes.
Havia dois feudos, ou quase isso, no Banco Central, que virtualmente não se comunicavam. De um lado, o diretor de Assuntos Internacionais e mais tarde presidente do Banco Central, Gustavo Franco, que dava as cartas na política cambial. De outro, Francisco Lopes, cuja atuação estava amarrada ao que Franco fazia no câmbio. Vigorava um regime de câmbio quase fixo, o que equivale a dizer que o país, na prática, abria mão do poder discricionário sobre a condução da política monetária.
A taxa Selic era, pura e simplesmente, aquela necessária para manter a cotação do dólar num valor determinado, que se constituía na âncora da inflação do Plano Real. Essa situação criava tal clima de tensão que, nas reuniões do Copom, Franco lia jornais enquanto Lopes defendia suas posições, e vice-versa.
O comitê ganhou notoriedade a partir de outubro de 1997, quando, para fazer frente aos efeitos da crise asiática, decidiu em reunião extraordinária elevar os juros básicos de 20,70% para 43,41% ao ano, repetindo a dose em setembro de 1998, quando a taxa básica foi elevada de 19% para 49,75%, para combater os efeitos da crise russa.
Foi nesse contexto turbulento que o Copom sofreu várias tentativas de esvaziamento. Lopes relata, em um texto acadêmico, que a reunião extraordinária do Copom de setembro de 1998 foi palco de discussões sobre controle cambial. "Alguém sustentou que aumentar juros naquele momento seria dar um tiro no pé", conta Lopes. "Respondi que preferia dar um tiro no pé a enfiar uma bala na cabeça."
Em dezembro de 1998, houve uma tentativa de ingerência do subsecretário de Tesouro dos EUA, Ted Truman, na gestão da política monetária, segundo relato do jornalista Guilherme Fiuza no livro "3.000 Dias no Bunker". Truman fez chegar à presidência do Banco Central a mensagem de que, se o Copom cortasse os juros na reunião daquele mês, não seria liberada parcela de um empréstimo do FMI. A pressão foi ignorada, e os juros caíram de 42,25% para 36%.
Um mês depois, em janeiro de 1999, haveria uma investida direta do FMI, durante os poucos dias em que Francisco Lopes presidiu o Banco Central e o Copom, logo após o início da flutuação do câmbio. O diretor-gerente do FMI na época, Michel Camdessus, teria exigido uma alta dos juros. "Já que estava em Washington, seria necessária uma reunião virtual do Copom, feita por telefonemas internacionais", relata Lopes. "Não conseguia ver motivos para um movimento constrangedor desse tipo, apenas para mostrar ao mercado financeiro, como eles pediam, que estavam diante de um banqueiro central d uro."
A criação do Copom foi pensada para conferir credibilidade à política monetária, depois de muito tempo de inflação alta e BC fraco
A etapa seguinte na história do Copom começa com a nomeação de Armínio Fraga para a presidência do Banco Central. "O evento mais importante ocorreu quando o presidente Fernando Henrique Cardoso aceitou a proposta de adotar o sistema de metas de inflação", afirma Fraga.
Foi uma espécie de atalho para conferir maior credibilidade à política monetária. O outro extremo teria sido um banco central com mandato genérico, para perseguir baixos índices de inflação, sem que se estabelecesse um objetivo explícito. O problema dessa opção é que, ao mesmo tempo em que confere maior liberdade à autoridade monetária, torna mais difícil a conquista de credibilidade para seus propósitos de manter a inflação sob controle.
Por natureza, os bancos centrais perseguem vários alvos ao mesmo tempo, às vezes conflitantes entre si. A preocupação principal é buscar baixos índices de inflação, mas a gestão da política monetária deve ser tal que contribua para se restringir ao mínimo a flutuação do PIB. Busca-se ainda um nível mínimo de reservas ou determinada taxa de câmbio, que não produza desequilíbrios no balanço de pagamentos. Essa variedade de objetivos faz com que o mercado financeiro se pergunte, a cada momento, se o banco central tolera um pouco mais de inflação para avançar em outras áreas, como obter um crescimento mais alentado no curto prazo ou buscar uma taxa de câmbio mais favorável ao exportador.
O sistema de metas é uma forma de o Banco Central abrir mão da discricionariedade na condução da política monetária. Em vez da plena liberdade de ação, deve orientar-se por objetivos que divulga previamente, de maneira explícita. Metas, atas, relatórios de inflação e cartas abertas compõem o discurso do Banco Central, cuja consistência é cotidianamente conferida por um conjunto de observadores no mercado, muitos dos quais não fazem outra coisa além de acompanhar os movimentos do Copom.
Existe ainda todo um instrumental matemático e estatístico, que confere roupagem eminentemente técnica às decisões. "Tem quem ache que o produto desses modelos matemáticos é simplesmente sacramentado pelo Copom", diz Fraga. "Nada mais distante da realidade. As decisões são tomadas após intenso debate."
O grande achado do sistema de metas de inflação talvez seja exatamente este: ao mesmo tempo que transmite a sensação de que há um Copom menos discricionário, obrigado a perseguir objetivos estabelecidos, garante a maleabilidade de ação necessária para que o Banco Central possa atuar de modo eficiente. "O regime de metas de inflação tem a flexibilidade necessária para buscar inflação baixa, minimizando a flutuação do PIB", afirma o ex-diretor de Política Econômica do Banco Central, Sérgio Werlang, que esteve à frente da introdução do sistema no Brasil, fortemente inspirado na experiência inglesa. Mas "a receita básica é a transparência."
A flexibilidade de ação permitiu, por exemplo, que em 2003 o Banco Central anunciasse que perseguiria uma meta de inflação de 8,5% naquele ano, em vez do objetivo original de 4%, para fazer frente às conseqüências da crise de confiança nos rumos da economia provocada pelas eleições presidenciais de 2002. Tudo bem explicado, o mercado entendeu a reorientação e voltou a acreditar em queda da inflação.
Como relatado por Meirelles, maio de 2003, quando os juros foram mantidos estáveis, a despeito de toda a pressão política, marcou o início de uma nova fase, em que ficou mais claro que o Copom poderia se manter independente em um governo de esquerda. Surpreendentemente, três anos depois, o que se tem é um Copom mais ortodoxo do que a encomenda, visto como rigoroso até mesmo por ex-membros, que eram também identificados como tal. "Outro dia, um ex-membro do Copom me disse que estamos exagerando, que deveríamos pesar os efeitos políticos de nossas decisões", confidencia um integrante do comitê.
Os argumentos do Banco Central para a defesa do conservadorismo são conhecidos: é uma forma de reduzir as surpresas inflacionárias e chegar no longo prazo a juros reais mais baixos. Trata-se, portanto, de uma tentativa de conquistar uma credibilidade definitiva perante o mercado, algo parecido com o que fez Paul Volcker à frente do Federal Reserve (Fed), o banco central americano, no início dos anos 1980. Mas, como pode ser entendida a opção do governo do PT por um conservadorismo extremo?
Situação semelhante viveu o trabalhista Tony Blair quando assumiu pela primeira vez o governo inglês, em 1997, e resolveu manter um orçamento exageradamente apertado, deixado pelos conservadores. Em seu livro "Servants of the People - The Inside Story of New Labour", o autor Andrew Rawnsley relata a seguinte passagem: "Por que não afrouxaram, se era isso que a gente ia fazer?", perguntaram os conservadores. "Vocês já tinham credibilidade, e nós tínhamos que conquistar a nossa", respondeu um dirigente trabalhista.
A questão é se o excesso de conservadorismo poderá conspirar contra o objetivo do Copom de buscar credibilidade. Werlang pondera que perseguir implacavelmente uma queda acelerada da inflação, sem pesar adequadamente os custos, torna o Copom presa mais fácil para os críticos. No fim das contas, ficaria mais difícil obter apoio para avanços institucionais, como a aprovação de sua autonomia operacional pelo Congresso Nacional.
Essa seria a quarta fase do Copom, desejada por membros e ex-membros, embora vários tenham dúvidas sobre se chegou a hora de partir para a autonomia. "A autonomia só deve ocorrer se houver maturidade da sociedade de que é bom ter um Banco Central independente", diz Fraga. "Se não, corremos o risco de reverter a decisão mais tarde, destruindo uma idéia que é muito boa." Fraga cita exemplos recentes, como a demissão de Pedro Pou da presidência do Banco Central da Argentina em 2001, três anos antes do término de seu mandato, e as investidas do presidente da Venezuela, Hugo Chavez, contra o Banco Central do país, para usar recursos das reservas internacionais em projetos de agricultura.
Meirelles apresenta um problema concreto de falta de apoio político. " Para a oposição, aí incluídos não apenas partidos políticos, o Copom é parte do governo e, portanto, algo a ser atacado", diz. "Para o governo, o Copom é autônomo e, portanto, não deve ser defendido."
Copom e o avanço das instituições brasileiras
Henrique de Campos Meirelles, para o Valor
Estudos recentes sobre o desenvolvimento econômico têm mostrado que uma das razões pelas quais alguns países conseguem aumen tar substancialmente o seu nível de crescimento econômico é o aperfeiçoamento de suas instituições. As sociedades modernas têm evoluído por meio de uma maior diversidade, especificidade, independência e normatização da sua estrutura institucional.
Um dos exemplos atuais de sucesso sobre a evolução institucional da maior parte dos países é o estabelecimento do regime de metas de inflação e câmbio flutuante, implementado por bancos centrais independentes. O Brasil tem participado desse progresso institucional por meio do seu Comitê de Política Monetária (Copom), dentro do escopo de um banco central autônomo na sua tomada de decisões, se não formalmente, mas a partir de uma concessão do presidente da República.
Uma das grandes qualidades de uma estrutura institucional eficaz é a formatação de normas de trabalho claras, mandatos específicos e muito bem definidos e um sistema de "accountability" também claramente definido. O Copom enquadra-se perfeitamente em todas essas normas.
O Conselho Monetário Nacional (CMN) determina a meta de inflação com dois anos de antecedência, definindo o valor almejado para a inflação, o intervalo de tolerância para acomodar choques não antecipados no momento em que as decisões de política monetária são tomadas, o critério de medida, isto é, a inflação medida pelo IPCA cheio, e a periodicidade de aferição de resultados, no caso do Brasil, o ano-calendário.
Também é definido o procedimento no caso de não-cumprimento de metas. Uma carta aberta à sociedade, encaminhada pelo presidente do Banco Central ao presidente do CMN, traz as justificativas pelas quais a meta de inflação não foi cumprida. Em caso de explicações não satisfatórias, o presidente do CMN tem a prerrogativa de solicitar ao presidente da República medidas em relação ao presidente do Banco Central, que podem levar, inclusive, à sua substituição. É importante notar que o CMN define um intervalo de tolerância claro - em 2006, ele é de 2% acima ou abaixo do centro da meta, que é 4,5%. Portanto, qualquer inflação abaixo de 2,5% ou acima de 6,5% deverá ser objeto de uma carta aberta do presidente do Banco Central.
Outro aspecto da maior importância diz respeito aos critérios de trabalho extremamente bem definidos e transparentes do Copom, algo fundamental dentro do processo institucional. O Copom publica na quinta-feira seguinte à reunião as suas notas, em que é obedecida rigorosa metodologia formal de descrição do ambiente inflacionário, do ambiente externo, da conjuntura econômica e da implementação da política monetária e apresentada a análise desenvolvida na reunião do Comitê.
Além disso, trimestralmente é publicado um relatório de inflação com análise aprofundada da economia brasileira e do cenário externo naquele período. O relatório indica a inflação prospectiva para o ano corrente e o seguinte, adotadas como parâmetro pelo Banco Central e pelo Copom e definidas com base nos seus modelos econométricos e julgamento qualitativo, à luz do cenário avaliado.
Portanto, temos aqui um avançadíssimo e maduro grau de institucionalização do processo de decisão de política monetária do Brasil. Temos clareza, especificidade, metas, sistemas de aferição de metas, critérios a serem seguidos em caso de violação das metas, metodologia de trabalho e normas específicas. Isto é absolutamente fundamental não só para o bom funcionamento de um regime de metas, mas para o bom funcionamento do país. Isto é, suas instituições têm que caminhar nesta direção.
Evidentemente, a única coisa que falta no Brasil, e que seria o próximo passo, seria a definição legal de todos estes parâmetros. E qual é a grande vantagem de uma definição legal? É exatamente assegurar à sociedade a institucionalização e a permanência dos critérios. Afinal, uma das condições para a eficácia da instituição é exatamente a sua permanência, como bem exemplificam as constituições americana e inglesa, citadas como uma vantagem comparativa importante desses países, nos últimos séculos.
O Brasil está amadurecendo muito nesse processo. No entanto, ainda temos um grande desafio para consolidar o entendimento da sociedade sobre as vantagens da institucionalização. É comum ainda lermos nos jornais e ouvirmos na televisão, ou em discussões privadas, que diante da primeira dificuldade ou discordância em relação a uma decisão de uma determinada instituição tenhamos propostas de mudanças drásticas na formatação dessas instituições. Por exemplo: o Brasil tem uma taxa de crescimento que todos gostaríamos que fosse mais alta. Mas existem razões importantes em qualquer país para que se consiga isso. Países com taxas de crescimento elevadas têm feito reformas fundamentais. Se tomarmos o caso de um vizinho nosso, o Chile, vamos ver um país que fez uma reforma profunda da Previdência Social e da sua legislação trabalhista, que tem hoje um nível de despesa pública abaixo de 20% do Produto Interno Bruto (PIB), um banco central formalmente independente e uma série de microrreformas visando aumentar a eficiência e a competitividade.
É normal que no Brasil tenhamos pessoas que, frente à dificuldade de se implementarem todas estas mudanças e na ansiedade de aumentar a taxa de crescimento, se voltem contra as instituições. Surgem então críticas ao Copom como "para crescer mais, vamos baixar a taxa de juros", ou "devemos mudar a composição do Copom", ou "devemos mudar a periodicidade da medida" ou "devemos mudar o critério de medida"... Em resumo, ainda existe uma tendência a mudanças arbitrárias, erráticas e imprevisíveis da estrutura e normatização das instituições, visando uma tentativa sempre fútil de que essas mudanças constantes levem a um aperfeiçoamento e a uma melhor eficácia de resultados.
A história diz exatamente o contrário. O aperfeiçoamento das instituições é positivo, mas tem que ser feito com uma direção clara, de forma gradual, e não para atender objetivos imediatistas, que mudam com o correr do tempo, ou interesses setoriais. Existe um episódio que ilustra bem esse fato: quando houve o impasse na Flórida na apuração da primeira eleição do presidente George W. Bush nos Estados Unidos, a Suprema Corte americana tomou uma decisão que, em última análise, beneficiava a candidatura de Bush. Com isso, ele teve sua vitória decidida pela Suprema Corte, indiretamente.
Abriu-se uma discussão naquele momento nos Estados Unidos sobre a legitimidade da Suprema Corte tomar essa decisão, se os critérios estavam certos, que outras medidas poderiam ser tomadas, inclusive no âmbito do Legislativo, visando contrapor-se à decisão da Suprema Corte etc.
O candidato a vice-presidente na chapa de Al Gore, o senador Joe Liberman, fez um discurso histórico no Senado americano onde, entre muitas outras coisas, disse o seguinte, numa tradução livre: "A melhor forma de respeitarmos e consolidarmos as nossas instituições é aceitarmos completamente uma decisão da qual discordamos completamente".
Não é preciso dizer mais nada. É uma lição para todos nós.
Henrique de Campos Meirelles é presidente do Banco Central do Brasil
O único almoço grátis servido nas reuniões do Copom, que completa dez anos neste mês, consiste em uma bandeja com pães de queijo, rosquinhas e, às vezes, pão de mel. A duras penas, o mercado financeiro aprendeu a respeitar a instituição e sabe que, para o atual colegiado, vale a máxima difundida por Milton Friedman, segundo a qual não há benefício sem custo, e inflação mais baixa exige sacrifícios. Mas no começo de 2003, com o início do governo Lula, essa ainda era uma fronteira a ser testada.
" A reunião mais importante do meu período no Copom foi em maio de 2003", diz Henrique Meirelles, presidente do BC. A despeito da pressão política do começo do governo, os juros foram mantidos estáveis, o que marcou o início de nova fase, em que ficou mais claro que o Copom poderia se manter independente em um governo de esquerda.
Três anos depois, o que se tem é um Copom ainda mais ortodoxo, visto como rigoroso até por ex-membros, que em outras gestões eram identificados como tal. Criado para dar credibilidade à política econômica, o Copom vive hoje o dilema de saber se está pronto para a autonomia. "Isso só deve ocorrer se houver maturidade da sociedade de que é bom ter um BC independente", diz Armínio Fraga, ex-presidente do BC.
O único almoço grátis servido nas reuniões do Comitê de Política Monetária (Copom) do Banco Central, que completa dez anos neste mês, consiste em uma bandeja com pães de queijo, rosquinhas e, às vezes, pão de mel. A duras penas, o mercado financeiro aprendeu a respeitar a instituição e sabe que, para o atual colegiado, vale a máxima difundida pelo economista americano Milton Friedman, segundo a qual não há benefício sem custo, e inflação mais baixa exige sacrifícios. Mas no começo de 2003, com a inauguração de um governo de esquerda, essa ainda era uma fronteira a ser testada.
"A reunião mais importante deste meu período no Copom foi em maio de 2003 " [início do governo Lula], revela o presidente do Banco Central, Henrique Meirelles. "Ficamos sob forte pressão, e o mercado financeiro só passou a acreditar em nossa autonomia depois que mantivemos o juro estável naquela reunião. No dia seguinte, todos se convenceram, e os juros futuros despencaram." (leia artigo de Meirelles na página 16).
Ataques como o relatado por Meirelles foram constantes nos dez anos do Copom, cuja história pode ser dividida em três fases, com duração aproximada de três anos cada. A primeira vai da reunião inaugural, em 26 de junho de 1996, até o abandono do regime de câmbio administrado, em janeiro de 1999.
A criação do comitê foi uma iniciativa para conferir credibilidade, ainda que mínima, à política monetária no Brasil. O que prevalecia até então eram longos períodos de inflação alta, que, como contrapartida, significavam Banco Central fraco. O economista Armínio Fraga teve a experiência de participar das decisões sobre juros antes e depois da criação do Copom. Entre 1991 e 1992, as deliberações eram tomadas de forma não rotineira, não raro no final de longas reuniões de diretoria do Banco Central. "O Copom criou um ritual", afirma Fraga. "É como se vestíssemos uma roupa especial, num lugar especial, para nos imbuirmos da responsabilidade da decisão."
Devem-se à persistência do então diretor de Política Monetária do Banco Central, Francisco Lopes, a criação e consolidação do Copom. Sua certidão de nascimento é a circular 2.698, aprovada pela diretoria do Banco Central em 20 de junho de 1996. Nos seus 16 meses iniciais, o Copom era praticamente ignorado, não apenas pela opinião pública, mas às vezes pelos próprios diretores do Banco Central.
Havia dois feudos, ou quase isso, no Banco Central, que virtualmente não se comunicavam. De um lado, o diretor de Assuntos Internacionais e mais tarde presidente do Banco Central, Gustavo Franco, que dava as cartas na política cambial. De outro, Francisco Lopes, cuja atuação estava amarrada ao que Franco fazia no câmbio. Vigorava um regime de câmbio quase fixo, o que equivale a dizer que o país, na prática, abria mão do poder discricionário sobre a condução da política monetária.
A taxa Selic era, pura e simplesmente, aquela necessária para manter a cotação do dólar num valor determinado, que se constituía na âncora da inflação do Plano Real. Essa situação criava tal clima de tensão que, nas reuniões do Copom, Franco lia jornais enquanto Lopes defendia suas posições, e vice-versa.
O comitê ganhou notoriedade a partir de outubro de 1997, quando, para fazer frente aos efeitos da crise asiática, decidiu em reunião extraordinária elevar os juros básicos de 20,70% para 43,41% ao ano, repetindo a dose em setembro de 1998, quando a taxa básica foi elevada de 19% para 49,75%, para combater os efeitos da crise russa.
Foi nesse contexto turbulento que o Copom sofreu várias tentativas de esvaziamento. Lopes relata, em um texto acadêmico, que a reunião extraordinária do Copom de setembro de 1998 foi palco de discussões sobre controle cambial. "Alguém sustentou que aumentar juros naquele momento seria dar um tiro no pé", conta Lopes. "Respondi que preferia dar um tiro no pé a enfiar uma bala na cabeça."
Em dezembro de 1998, houve uma tentativa de ingerência do subsecretário de Tesouro dos EUA, Ted Truman, na gestão da política monetária, segundo relato do jornalista Guilherme Fiuza no livro "3.000 Dias no Bunker". Truman fez chegar à presidência do Banco Central a mensagem de que, se o Copom cortasse os juros na reunião daquele mês, não seria liberada parcela de um empréstimo do FMI. A pressão foi ignorada, e os juros caíram de 42,25% para 36%.
Um mês depois, em janeiro de 1999, haveria uma investida direta do FMI, durante os poucos dias em que Francisco Lopes presidiu o Banco Central e o Copom, logo após o início da flutuação do câmbio. O diretor-gerente do FMI na época, Michel Camdessus, teria exigido uma alta dos juros. "Já que estava em Washington, seria necessária uma reunião virtual do Copom, feita por telefonemas internacionais", relata Lopes. "Não conseguia ver motivos para um movimento constrangedor desse tipo, apenas para mostrar ao mercado financeiro, como eles pediam, que estavam diante de um banqueiro central d uro."
A etapa seguinte na história do Copom começa com a nomeação de Armínio Fraga para a presidência do Banco Central. "O evento mais importante ocorreu quando o presidente Fernando Henrique Cardoso aceitou a proposta de adotar o sistema de metas de inflação", afirma Fraga.
Foi uma espécie de atalho para conferir maior credibilidade à política monetária. O outro extremo teria sido um banco central com mandato genérico, para perseguir baixos índices de inflação, sem que se estabelecesse um objetivo explícito. O problema dessa opção é que, ao mesmo tempo em que confere maior liberdade à autoridade monetária, torna mais difícil a conquista de credibilidade para seus propósitos de manter a inflação sob controle.
Por natureza, os bancos centrais perseguem vários alvos ao mesmo tempo, às vezes conflitantes entre si. A preocupação principal é buscar baixos índices de inflação, mas a gestão da política monetária deve ser tal que contribua para se restringir ao mínimo a flutuação do PIB. Busca-se ainda um nível mínimo de reservas ou determinada taxa de câmbio, que não produza desequilíbrios no balanço de pagamentos. Essa variedade de objetivos faz com que o mercado financeiro se pergunte, a cada momento, se o banco central tolera um pouco mais de inflação para avançar em outras áreas, como obter um crescimento mais alentado no curto prazo ou buscar uma taxa de câmbio mais favorável ao exportador.
O sistema de metas é uma forma de o Banco Central abrir mão da discricionariedade na condução da política monetária. Em vez da plena liberdade de ação, deve orientar-se por objetivos que divulga previamente, de maneira explícita. Metas, atas, relatórios de inflação e cartas abertas compõem o discurso do Banco Central, cuja consistência é cotidianamente conferida por um conjunto de observadores no mercado, muitos dos quais não fazem outra coisa além de acompanhar os movimentos do Copom.
Existe ainda todo um instrumental matemático e estatístico, que confere roupagem eminentemente técnica às decisões. "Tem quem ache que o produto desses modelos matemáticos é simplesmente sacramentado pelo Copom", diz Fraga. "Nada mais distante da realidade. As decisões são tomadas após intenso debate."
O grande achado do sistema de metas de inflação talvez seja exatamente este: ao mesmo tempo que transmite a sensação de que há um Copom menos discricionário, obrigado a perseguir objetivos estabelecidos, garante a maleabilidade de ação necessária para que o Banco Central possa atuar de modo eficiente. "O regime de metas de inflação tem a flexibilidade necessária para buscar inflação baixa, minimizando a flutuação do PIB", afirma o ex-diretor de Política Econômica do Banco Central, Sérgio Werlang, que esteve à frente da introdução do sistema no Brasil, fortemente inspirado na experiência inglesa. Mas "a receita básica é a transparência."
A flexibilidade de ação permitiu, por exemplo, que em 2003 o Banco Central anunciasse que perseguiria uma meta de inflação de 8,5% naquele ano, em vez do objetivo original de 4%, para fazer frente às conseqüências da crise de confiança nos rumos da economia provocada pelas eleições presidenciais de 2002. Tudo bem explicado, o mercado entendeu a reorientação e voltou a acreditar em queda da inflação.
Como relatado por Meirelles, maio de 2003, quando os juros foram mantidos estáveis, a despeito de toda a pressão política, marcou o início de uma nova fase, em que ficou mais claro que o Copom poderia se manter independente em um governo de esquerda. Surpreendentemente, três anos depois, o que se tem é um Copom mais ortodoxo do que a encomenda, visto como rigoroso até mesmo por ex-membros, que eram também identificados como tal. "Outro dia, um ex-membro do Copom me disse que estamos exagerando, que deveríamos pesar os efeitos políticos de nossas decisões", confidencia um integrante do comitê.
Os argumentos do Banco Central para a defesa do conservadorismo são conhecidos: é uma forma de reduzir as surpresas inflacionárias e chegar no longo prazo a juros reais mais baixos. Trata-se, portanto, de uma tentativa de conquistar uma credibilidade definitiva perante o mercado, algo parecido com o que fez Paul Volcker à frente do Federal Reserve (Fed), o banco central americano, no início dos anos 1980. Mas, como pode ser entendida a opção do governo do PT por um conservadorismo extremo?
Situação semelhante viveu o trabalhista Tony Blair quando assumiu pela primeira vez o governo inglês, em 1997, e resolveu manter um orçamento exageradamente apertado, deixado pelos conservadores. Em seu livro "Servants of the People - The Inside Story of New Labour", o autor Andrew Rawnsley relata a seguinte passagem: "Por que não afrouxaram, se era isso que a gente ia fazer?", perguntaram os conservadores. "Vocês já tinham credibilidade, e nós tínhamos que conquistar a nossa", respondeu um dirigente trabalhista.
A questão é se o excesso de conservadorismo poderá conspirar contra o objetivo do Copom de buscar credibilidade. Werlang pondera que perseguir implacavelmente uma queda acelerada da inflação, sem pesar adequadamente os custos, torna o Copom presa mais fácil para os críticos. No fim das contas, ficaria mais difícil obter apoio para avanços institucionais, como a aprovação de sua autonomia operacional pelo Congresso Nacional.
Essa seria a quarta fase do Copom, desejada por membros e ex-membros, embora vários tenham dúvidas sobre se chegou a hora de partir para a autonomia. "A autonomia só deve ocorrer se houver maturidade da sociedade de que é bom ter um Banco Central independente", diz Fraga. "Se não, corremos o risco de reverter a decisão mais tarde, destruindo uma idéia que é muito boa." Fraga cita exemplos recentes, como a demissão de Pedro Pou da presidência do Banco Central da Argentina em 2001, três anos antes do término de seu mandato, e as investidas do presidente da Venezuela, Hugo Chavez, contra o Banco Central do país, para usar recursos das reservas internacionais em projetos de agricultura.
Meirelles apresenta um problema concreto de falta de apoio político. " Para a oposição, aí incluídos não apenas partidos políticos, o Copom é parte do governo e, portanto, algo a ser atacado", diz. "Para o governo, o Copom é autônomo e, portanto, não deve ser defendido."
Estudos recentes sobre o desenvolvimento econômico têm mostrado que uma das razões pelas quais alguns países conseguem aumen tar substancialmente o seu nível de crescimento econômico é o aperfeiçoamento de suas instituições. As sociedades modernas têm evoluído por meio de uma maior diversidade, especificidade, independência e normatização da sua estrutura institucional.
Um dos exemplos atuais de sucesso sobre a evolução institucional da maior parte dos países é o estabelecimento do regime de metas de inflação e câmbio flutuante, implementado por bancos centrais independentes. O Brasil tem participado desse progresso institucional por meio do seu Comitê de Política Monetária (Copom), dentro do escopo de um banco central autônomo na sua tomada de decisões, se não formalmente, mas a partir de uma concessão do presidente da República.
Uma das grandes qualidades de uma estrutura institucional eficaz é a formatação de normas de trabalho claras, mandatos específicos e muito bem definidos e um sistema de "accountability" também claramente definido. O Copom enquadra-se perfeitamente em todas essas normas.
O Conselho Monetário Nacional (CMN) determina a meta de inflação com dois anos de antecedência, definindo o valor almejado para a inflação, o intervalo de tolerância para acomodar choques não antecipados no momento em que as decisões de política monetária são tomadas, o critério de medida, isto é, a inflação medida pelo IPCA cheio, e a periodicidade de aferição de resultados, no caso do Brasil, o ano-calendário.
Também é definido o procedimento no caso de não-cumprimento de metas. Uma carta aberta à sociedade, encaminhada pelo presidente do Banco Central ao presidente do CMN, traz as justificativas pelas quais a meta de inflação não foi cumprida. Em caso de explicações não satisfatórias, o presidente do CMN tem a prerrogativa de solicitar ao presidente da República medidas em relação ao presidente do Banco Central, que podem levar, inclusive, à sua substituição. É importante notar que o CMN define um intervalo de tolerância claro - em 2006, ele é de 2% acima ou abaixo do centro da meta, que é 4,5%. Portanto, qualquer inflação abaixo de 2,5% ou acima de 6,5% deverá ser objeto de uma carta aberta do presidente do Banco Central.
Outro aspecto da maior importância diz respeito aos critérios de trabalho extremamente bem definidos e transparentes do Copom, algo fundamental dentro do processo institucional. O Copom publica na quinta-feira seguinte à reunião as suas notas, em que é obedecida rigorosa metodologia formal de descrição do ambiente inflacionário, do ambiente externo, da conjuntura econômica e da implementação da política monetária e apresentada a análise desenvolvida na reunião do Comitê.
Além disso, trimestralmente é publicado um relatório de inflação com análise aprofundada da economia brasileira e do cenário externo naquele período. O relatório indica a inflação prospectiva para o ano corrente e o seguinte, adotadas como parâmetro pelo Banco Central e pelo Copom e definidas com base nos seus modelos econométricos e julgamento qualitativo, à luz do cenário avaliado.
Portanto, temos aqui um avançadíssimo e maduro grau de institucionalização do processo de decisão de política monetária do Brasil. Temos clareza, especificidade, metas, sistemas de aferição de metas, critérios a serem seguidos em caso de violação das metas, metodologia de trabalho e normas específicas. Isto é absolutamente fundamental não só para o bom funcionamento de um regime de metas, mas para o bom funcionamento do país. Isto é, suas instituições têm que caminhar nesta direção.
Evidentemente, a única coisa que falta no Brasil, e que seria o próximo passo, seria a definição legal de todos estes parâmetros. E qual é a grande vantagem de uma definição legal? É exatamente assegurar à sociedade a institucionalização e a permanência dos critérios. Afinal, uma das condições para a eficácia da instituição é exatamente a sua permanência, como bem exemplificam as constituições americana e inglesa, citadas como uma vantagem comparativa importante desses países, nos últimos séculos.
O Brasil está amadurecendo muito nesse processo. No entanto, ainda temos um grande desafio para consolidar o entendimento da sociedade sobre as vantagens da institucionalização. É comum ainda lermos nos jornais e ouvirmos na televisão, ou em discussões privadas, que diante da primeira dificuldade ou discordância em relação a uma decisão de uma determinada instituição tenhamos propostas de mudanças drásticas na formatação dessas instituições. Por exemplo: o Brasil tem uma taxa de crescimento que todos gostaríamos que fosse mais alta. Mas existem razões importantes em qualquer país para que se consiga isso. Países com taxas de crescimento elevadas têm feito reformas fundamentais. Se tomarmos o caso de um vizinho nosso, o Chile, vamos ver um país que fez uma reforma profunda da Previdência Social e da sua legislação trabalhista, que tem hoje um nível de despesa pública abaixo de 20% do Produto Interno Bruto (PIB), um banco central formalmente independente e uma série de microrreformas visando aumentar a eficiência e a competitividade.
É normal que no Brasil tenhamos pessoas que, frente à dificuldade de se implementarem todas estas mudanças e na ansiedade de aumentar a taxa de crescimento, se voltem contra as instituições. Surgem então críticas ao Copom como "para crescer mais, vamos baixar a taxa de juros", ou "devemos mudar a composição do Copom", ou "devemos mudar a periodicidade da medida" ou "devemos mudar o critério de medida"... Em resumo, ainda existe uma tendência a mudanças arbitrárias, erráticas e imprevisíveis da estrutura e normatização das instituições, visando uma tentativa sempre fútil de que essas mudanças constantes levem a um aperfeiçoamento e a uma melhor eficácia de resultados.
A história diz exatamente o contrário. O aperfeiçoamento das instituições é positivo, mas tem que ser feito com uma direção clara, de forma gradual, e não para atender objetivos imediatistas, que mudam com o correr do tempo, ou interesses setoriais. Existe um episódio que ilustra bem esse fato: quando houve o impasse na Flórida na apuração da primeira eleição do presidente George W. Bush nos Estados Unidos, a Suprema Corte americana tomou uma decisão que, em última análise, beneficiava a candidatura de Bush. Com isso, ele teve sua vitória decidida pela Suprema Corte, indiretamente.
Abriu-se uma discussão naquele momento nos Estados Unidos sobre a legitimidade da Suprema Corte tomar essa decisão, se os critérios estavam certos, que outras medidas poderiam ser tomadas, inclusive no âmbito do Legislativo, visando contrapor-se à decisão da Suprema Corte etc.
O candidato a vice-presidente na chapa de Al Gore, o senador Joe Liberman, fez um discurso histórico no Senado americano onde, entre muitas outras coisas, disse o seguinte, numa tradução livre: "A melhor forma de respeitarmos e consolidarmos as nossas instituições é aceitarmos completamente uma decisão da qual discordamos completamente".
Não é preciso dizer mais nada. É uma lição para todos nós.
Henrique de Campos Meirelles é presidente do Banco Central do Brasil
