| Quando pensamos na atuação do Banco
Central, o que vem à cabeça são instituições financeiras, inflação,
sistemas de pagamento, Copom, juros... Mas a instituição exerce outras
funções, ligadas ao sistema financeiro, que muitas vezes passam
despercebidas não só pela população em geral, mas pelos próprios
servidores da Casa. Uma dessas funções é a atuação do BC no mercado de
ouro. No Brasil, durante o século XVIII, o ouro era o principal produto demandado por Portugal, configurando o auge do período de exploração do metal no país. Atualmente, o ouro não tem a mesma importância que tinha antigamente, mas o Brasil continua sendo um país exportador, tendo Minas Gerais como o estado produtor de maior representatividade. Há também importantes reservas de ouro no Pará e em Goiás. |  |
De acordo com documento do Ministério de Minas e Energia,
na produção de ouro no Brasil destacam-se aquela realizada nas minas,
por empresas legalmente constituídas, e a mineração rudimentar,
realizada pelos garimpeiros. As reservas brasileiras medidas e indicadas
representam cerca de 1,9% do total e estão distribuídas em Minas Gerais
(48%), no Pará (36,9%), em Goiás (6%), em Mato Grosso (3,6%), na Bahia
(3,0%) e em outros estados (2,5%). No cenário internacional, o ouro é
extraído principalmente da África do Sul (61% da produção mundial), da
Rússia, do Canadá e dos Estados Unidos, além de Índia, México e Japão.
O caminho do ouro
O comércio de ouro, desde sua extração, pode seguir diferentes ramificações. Tratando-se de garimpo, não de mineradora, o caminho usual do metal tem início na extração por garimpeiros ou cooperativas de garimpo. Esse ouro bruto segue para venda em postos de compra próximos (empresas vizinhas ao garimpo com foco em compra e venda de metais). Caso o objetivo seja a transformação para a forma refinada, o ouro é enviado a uma fundidora, que entregará o produto em níveis de padronização e aceitação admitidos pelo mercado quanto ao grau de pureza.
O ponto de compra de ouro (PCO) funciona como um braço da instituição financeira (IF) junto ao garimpo, adquirindo o ouro bruto. Em seguida, a fundição atua como prestadora de serviços à IF, pois não há venda do ouro para fundição e posterior recompra de ouro fino. Posteriormente, com o ouro já refinado, o minério pode ser direcionado à Bolsa de Valores ou a alguma instituição por ela designada, que custodiará os lingotes (lâmina ou barra de metal fundido) e, em contrapartida, entregará o certificado de custódia à IF, que poderá comercializá-lo. 
Há ainda a possibilidade de o ouro refinado não ser enviado à Bolsa. A Distribuidora de Títulos e Valores Mobiliários (DTVM) pode negociar a barra de ouro diretamente com o cliente (pessoa física ou pessoa jurídica) ou outra instituição financeira, além de haver a alternativa de exportação de ouro financeiro. A Receita Federal admite a exportação de ouro por instituições financeiras.
Existe também a possibilidade de comercialização de ouro bruto, necessitando apenas de interesse do comprador por essa forma do produto. Nesse caso, o rito passa pelas mesmas etapas do ouro refinado, exceto na fase de custódia na BMF&BOVESPA, pois ela custodia apenas o ouro refinado, que é um padrão internacional para que o minério seja considerado uma commodity.
Os Postos de Compra
Para comprar ouro, as instituições financeiras utilizam empresas próximas dos locais de extração de ouro espalhados pelo país, chamadas de PCO (Posto de Compra de Ouro). Juridicamente, o contrato celebrado entre as DTVMs e os PCOs é o de Mandatário Mercantil.
Pela análise de seu desenho operacional, o PCO funciona como um braço da instituição financeira próximo ao garimpo, mas segundo a Associação Nacional do Ouro, os PCOs atuam exclusivamente na compra de Ouro, sem direito de venda sobre o produto. Por isso, só utilizam nota de aquisição e nota de remessa de ouro.
É no PCO que o ouro se torna ativo financeiro e, de acordo com a lei 12.844/13, as responsabilidades do comprador são de averiguação da documentação pertinente (nome, CPF ou CNPJ e RG do vendedor, declaração de origem do ouro identificando a lavra e o Município, entre outros). Há a possibilidade de o vendedor não ser garimpeiro ou cooperativa de garimpo, podendo atuar na cadeia produtiva. Assim, um piloto ou um vendedor de óleo diesel podem também vender para o PCO. Nesse caso, registra-se sua função na cadeia produtiva e de qual garimpo o ouro foi proveniente.
Seja de garimpeiro ou de agente da cadeia produtiva, toda informação passada ao PCO é tomada como verídica e de responsabilidade do vendedor, cabendo ao comprador guardar os documentos fornecidos.
Ouro mercadoria, cambial e financeiro
A Legislação brasileira classifica o ouro em três tipos, de acordo com as regras tributárias e cambiais: ouro mercadoria, ouro ativo financeiro e ouro ativo cambial. O ouro mercadoria, utilizado pela indústria e por joalherias, não está sob jurisdição do Banco Central. Enquanto o ouro financeiro e o ouro ativo cambial estão.
Segundo a Lei 7.766/89 , se o ouro tem como destino o Mercado Financeiro, no momento da aquisição do metal por uma instituição financeira, torna-se ouro financeiro (podendo, posteriormente, tornar-se ouro cambial).
Caso o ouro financeiro seja registrado como Ativo no Sistema Câmbio do BC, ele se torna ouro cambial. Segundo o artigo 167 da Circular 3.691/13, o ouro cambial só pode ser transacionado com outra instituição financeira ou com o BC. Dessa forma, o ativo fica “travado” no sistema financeiro, o que o impossibilita de se tornar Ouro Mercadoria. Já o ouro financeiro pode se converter em ouro mercadoria.
Nos dois tipos de ouro, financeiro e cambial, a IF incorre no Fato Gerador do IOF (o Imposto sobre Operações Financeiras), atualmente de 1% sobre o preço de compra, no momento de aquisição do ouro ou desembaraço aduaneiro. Isso dá ao produto certa vantagem tributária, pois o imposto é cobrado apenas uma vez.
Se o Mercado Financeiro não for o destino do minério extraído, trata-se de ouro mercadoria. A identificação se dá pelas notas fiscais ou por documentos que definam as operações. Essa classificação determinada de acordo com a destinação não é comum internacionalmente, uma vez que a maioria dos países define apenas como ouro mercadoria.
Nesse tipo de ouro, o recolhimento dos impostos devidos pela joalheria ou pela indústria ocorre na conversão do metal em relação ao produto final, ou seja, a tributação é efetuada em cada etapa da cadeia produtiva (extração, refino, transporte, depósito, etc). A incidência, no entanto, não é de IOF, e sim de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), PIS e COFINS em cada etapa da atividade em que incorra o fato gerador desses impostos e, consequentemente, nas alíquotas próprias de cada incidência.
Apesar da possibilidade de enquadramento de algumas entidades que atuam com ouro mercadoria no sistema Simples Nacional, ainda assim esse nicho é mais oneroso que o caminho do Ouro Financeiro, o que acaba por incentivar a destinação do ouro ao mercado financeiro.
Mercado paralelo
O garimpeiro procura postos de compra do ouro que tenham melhor preço e menos burocracia. Como o ouro financeiro demanda IOF e exigências de compliance (cadastro, nota fiscal, lavra garimpeira, etc), muitas vezes o mercado paralelo é privilegiado. O objetivo final da sonegação, em muitos dos casos, é a busca por maior margem pelas joalherias ou por outras empresas que utilizam o ouro mercadoria.
Cabe destacar, no entanto, que o mercado paralelo é mais propenso à lavagem de dinheiro. Por isso, quanto mais eficiente for o poder de fiscalização de órgãos como Polícia Federal, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), Receita Federal e Fiscos Estaduais sobre a extração e comercialização do ouro mercadoria, maior será a tendência de o minério extraído ser orientado ao mercado de ouro financeiro.
Comprador de boa-fé
Uma questão importante sobre o mercado de ouro diz respeito à extração irregular de regiões não autorizadas pelo Poder Público. O órgão governamental responsável por esse acompanhamento é o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM). A extração do ouro e todas as demais ações – como transporte, refino ou comércio –, do ouro mercadoria, não são de responsabilidade normativa ou fiscalizatória do Banco Central, por não serem inerentes ao sistema financeiro.
Quando o ouro entra no mercado financeiro por ter sido comprado por alguma IF, no entanto, cabe ao BC fiscalizar os documentos que as instituições financeiras obtêm no momento da aquisição do metal. Pois cabe ao vendedor a veracidade das informações sobre a lavra de onde o ouro foi extraído e o vínculo do vendedor em relação ao produto, presumindo a boa-fé do comprador.
Riscos socioambientais
Em 2014, o BC publicou a Resolução 4.327, que dispõe sobre as diretrizes que devem ser observadas no estabelecimento e na implementação da Política de Responsabilidade Socioambiental (PRSA) pelas instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil.
Entende-se como risco socioambiental a possibilidade de danos socioambientais resultarem em perdas para as instituições financeiras. Segundo a resolução, o risco socioambiental deve ser identificado pelas instituições como um componente das diversas modalidades de risco a que estão expostas. Dentre as questões que as instituições devem considerar em relação ao gerenciamento de risco socioambiental, consta a avaliação prévia dos potenciais impactos socioambientais negativos de novas modalidades de produtos e serviços, inclusive em relação ao risco de reputação.
No mercado de ouro, os riscos socioambientais são mais evidentes no momento da extração, caso o metal venha de um garimpo ilegal, que esteja em área de preservação ambiental, por exemplo. Além disso, há risco para a saúde dos garimpeiros, que trabalham em áreas isoladas dos grandes centros urbanos, e que muitas vezes carecem de infraestrutura. Frequentemente, por exemplo, utiliza-se mercúrio para facilitar a exploração mineral, auxiliando a identificação do ouro. Essa substância, porém, é tóxica e pode causar danos não só à natureza, mas à saúde de quem a manipula.
Desafio de rastreamento
Segundo Rodomarque Tavares Meira, do Departamento de Supervisão de Cooperativas e de Instituições Não Bancárias do Banco Central, “como o BC fiscaliza apenas o ouro no momento em que ele entra no mercado financeiro, através da PCO, a fase da extração de ouro, que apresenta riscos socioambientais, não é de sua competência. Se o metal for extraído de forma ilegal, por exemplo, os responsáveis por fiscalizar o ouro mercadoria e as etapas de sua extração são órgãos como Polícia Federal, Ibama, entre outros”, explica.
Cabe ao BC verificar se o documento da IF que adquiriu o ouro nas PCOs está correto. Entretanto, a Policia Federal e o Ministério Publico determinam a apreensão de ouro de instituições financeiras, principalmente das Distribuidoras de Titulos e Valores Mobiliários para a verificação de procedência. “O problema é que, após a fundição, o ouro apresenta características padronizadas, como toda commodity. Quando a DTVM apresenta as notas de compra, conforme estabelece a regulamentação vigente, nem sempre são aceitas de imediato. Há registro de apreensões que duram três anos para sua liberação”, complementa.
A grande complicação nesse mercado consiste na dificuldade de averiguar se as informações passadas pelo vendedor do ouro bruto são idôneas. Rodomarque acrescenta que o risco que uma IF corre, caso o material que ela negocia venha de um garimpo irregular, é o risco de imagem, de reputação. E nessa questão, particularmente, o BC pode atuar.
