Ato de Concentração nº 08700.000472/2020-39
Requerentes: Gerdau Aços Longos S.A. e Siderúrgica Latino-Americana S.A.
Advogados: Gabriel Nogueira Dias, Raquel Cândido, Brunno Morette, Marcio Bueno e Outros.
Terceiro Interessado: Companhia Siderúrgica do Espírito Santo S.A. - SIMEC
Advogados: Mariana Villela Correa, Leonardo Maniglia Duarte e Outros
Trata-se de Ato de Concentração envolvendo a aquisição de controle da Siderúrgica Latino-Americana S.A. ("Silat") pela Gerdau Aços Longos S.A. ("Gerdau" e, em conjunto com a Silat, "Requerentes") por meio da compra de 96,35% das suas ações ("Operação"). Os demais 3,65% das ações da Silat permanecerão sob a propriedade da Agência de Desenvolvimento Econômico do Estado do Ceará ("ADECE").
A Operação foi notificada ao Cade em 03 de fevereiro de 2020 (SEI 0714786). O edital que deu publicidade à Operação foi publicado no Diário Oficial da União ("DOU") em 05 de fevereiro de 2020 (SEI 0715615). Em 20 de fevereiro de 2020, a Companhia Siderúrgica do Espírito Santo ("Simec") apresentou pedido de habilitação como terceira interessada (SEI 0722862). Em 26 de fevereiro de 2020, foi publicado no DOU o Despacho SG nº 218/2020 (SEI 0724008), por meio do qual a Superintendência-Geral ("SG") decidiu pelo deferimento do pedido da Simec.
Em 10 de junho de 2020, a SG proferiu o Despacho SG nº 610/2020 (SEI 0766257), por meio do qual decidiu pela aprovação sem restrições do Ato de Concentração, nos termos do art. 13, inciso XII, e art. 57, inciso I, da Lei nº 12.529/2011, tendo sido tal decisão publicada no DOU em 15 de junho de 2020 (SEI 0767461). A decisão foi objeto de recurso apresentado pela Simec em 29 de junho de 2020 (SEI 0773113), retificado quanto ao seu endereçamento em 30 de junho de 2020 (SEI 0773545). Em 1º de julho de 2020, o processo foi distribuído à minha relatoria, tendo sido a distribuição publicada no DOU em 02 de julho de 2020 (SEI 0774427).
Em síntese, a Simec afirma que a instrução realizada pela SG necessita aprofundamento, pois as estruturas de oferta dos mercados relevantes impactados na região Nordeste foram estimadas exclusivamente a partir de dados de inteligência de mercado da Gerdau.
Nesta direção, destaca a inexistência de dados públicos sobre esses mercados e postula sejam os concorrentes das Requerentes oficiados para que informem os seus volumes de vendas e capacidade ociosa na região Nordeste e conclui: "Caso as estimativas de que a Operação dá causa a concentrações elevadíssimas no Nordeste sejam confirmadas, a SIMEC entende que a Operação deva ser reprovada pelo Cade". (SEI 0773545).
Complementam as razões recursais alegações de suposto intento anticompetitivo na consumação da Operação, "caracterizada pela intenção da Gerdau de impedir a entrada de um novo concorrente nos mercados de oferta de produtos siderúrgicos e de aquisição de sucata na região Nordeste." (SEI 0773545)
Em linha com os precedentes recentes firmados pelo Cade[1] e com a doutrina processual civil[2], passo a analisar a presença dos requisitos intrínsecos e extrínsecos para o conhecimento do recurso apresentado ao Tribunal.
Com relação aos requisitos intrínsecos, verifico que:
1.Cabimento: o recurso é cabível, nos termos do art. 121, inciso I, do Regimento Interno do Cade, o qual prevê que "caberá recurso [...] ao Tribunal" da decisão da SG que aprovar Ato de Concentração ou não conhecê-lo.
2.Legitimidade recursal: a Simec, na qualidade de terceira interessada devidamente habilitada nos autos do processo (SEI 0724008), possui legitimidade recursal, de acordo com o art. 121, inciso I, do Regimento Interno do Cade, que dispõe: "caberá recurso da decisão ao Tribunal, que poderá ser interposto por terceiros interessados habilitados no processo [...]".
3.Interesse recursal: a Simec detém interesse recursal, uma vez que a Operação poderá afetar a concorrência no mercado em que atua e desenvolve suas atividades, de modo que a manutenção da decisão de aprovação poderia, em tese, acarretar prejuízo à empresa e a decisão em sede de recurso poderia alterar o possível prejuízo ocasionado por uma aprovação sem restrições.
4.Inexistência de ato impeditivo de recurso: não se verificou nos autos, até o presente momento, desistência, renúncia ou aquiescência por parte da Simec.
Com relação aos requisitos extrínsecos:
1.Tempestividade: a aprovação do Ato de Concentração foi publicada no DOU em 15 de junho de 2020 (SEI 0767461). O recurso foi interposto pela Simec em 29 de junho de 2020 (SEI 0773113) e retificado em 30 de junho de 2020 (SEI 0773545); portanto, dentro do prazo de 15 (quinze) dias, nos termos exigidos pelo art. 121, caput, do Regimento Interno do Cade.
2.Preparo: não há previsão de recolhimento de preparo para interposição de recursos perante o Cade.
3.Regularidade formal: o recurso preenche tal requisito, uma vez que constam do instrumento os motivos pelos quais o ato aprovado poderá implicar prejuízo à concorrência nos mercados relevantes, nos termos do art. 121, § 1º, do Regimento Interno do Cade.
Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso interposto pela Simec. Nos termos do § 1º do art. 65 da Lei nº 12.529/2011, passo à análise da necessidade de realização de instrução complementar.
Em seu Parecer nº 4/2020 (SEI 0766238), a SG definiu os mercados relevantes envolvidos na Operação e identificou sobreposições horizontais no: (i) mercado de vergalhões; (ii) mercado de fio máquina; (iii) mercado de arame CA-60; (iv) mercado de telas soldadas; (v) mercado de treliças; e (vi) mercado de corte e dobra de vergalhões. Todos os mercados foram definidos pela SG como nacionais, mas a instrução também considerou uma hipotética dimensão geográfica regional[3].
Ademais, a SG indicou que a Operação resultaria em reforços de integrações verticais envolvendo: (i) os mercados de tarugos de aço ao carbono e vergalhões; (ii) os mercados de tarugos de aço ao carbono e fio máquina; (iii) os mercados de fio máquina e arame CA-60; (iv) os mercados de arame CA-60 e telas soldadas; e (v) os mercados de arame CA-60 e treliças.
Com relação às sobreposições horizontais, a SG identificou possibilidade de exercício de poder de mercado pela empresa fusionada em todos os mercados relevantes, nas dimensões nacional e regional. Entretanto, entendeu que as condições de rivalidade identificadas seriam suficientes para afastar eventuais preocupações concorrenciais, considerando especialmente:
(i) que a Silat não possuiria participação de mercado significativa, nos mercados nacional e regional, de modo que a Operação não alteraria de forma expressiva a estrutura dos mercados;
(ii) a existência de significativa capacidade ociosa dos demais players do mercado, que seriam capazes de atender a parcela de mercado atualmente detida pela Silat sem a necessidade de fazer maiores investimentos ou expansões em suas capacidades instaladas; e
(iii) as manifestações de clientes indicando a possibilidade de troca de fornecedor sem incorrer em custos significativos.
Com relação às integrações verticais, a SG concluiu que a Operação não seria capaz de produzir fechamento de mercado, tendo em vista a mesma análise de capacidade ociosa relatada anteriormente. Adicionalmente, acrescentou que, não sendo a Silat consumidora relevante de fio máquina ou arame CA-60, não haveria incentivos ao fechamento de mercados upstream, na medida em que eventual conduta nesse sentido resultaria na significativa redução do volume comercializado.
No que se refere à hipótese de fechamento dos mercados downstream, a baixa participação de mercado da Silat indicaria que a operação não geraria alterações significativas em qualquer desses mercados.
Em seu recurso (SEI 0773545), a Simec apresentou considerações que podem ser reunidas em três eixos:
1. a necessidade de o Cade oficiar agentes concorrentes e elaborar suas próprias estimativas de estruturas de oferta e capacidade ociosa nos mercados relevantes geográficos do Nordeste impactados pela Operação, considerando a atuação regional da Silat;
2. a existência de supostos objetivos anticompetitivos subjacentes à Operação, tendo em vista:
a) o histórico de negociações com a Silat indicar que as tratativas com a Gerdau só teriam tido início após o conhecimento desta de que a Simec havia feito uma oferta firme e estava próxima de adquirir a Silat;
b) a suposta ausência de racionalidade econômica da Operação, considerando que a Gerdau já possuiria capacidade ociosa e siderúrgicas na região Nordeste;
c) o suposto interesse da Gerdau em proteger seu poder de mercado na região Nordeste, inclusive no que toca à aquisição de matéria-prima (sucata) barata. Nesse sentido, a Operação seria uma forma de evitar a entrada da Simec no mercado de aciaria, o que poderia representar um fator contestador do alegado poder de monopsônio detido pela Gerdau na aquisição de sucata; e
3. a necessidade de acesso ao Parecer do Departamento de Estudos Econômicos ("DEE") que se encontraria disponível nos autos apenas em versão de acesso restrito (SEI 0765818 e 0766314).
Dessa forma, a Simec requer que o Tribunal determine a realização de diligências complementares para permitir uma investigação mais aprofundada dos possíveis efeitos anticompetitivos do Ato de Concentração na região Nordeste e, ao final, reprove a Operação proposta, caso verificadas elevadas concentrações nos mercados regionais.
Com relação ao primeiro eixo (1), observo que a instrução realizada pela SG permitiu a elaboração das estimativas de participações nos mercados nacionais a partir de teste de mercado e das informações constantes no Anuário Estatístico do Instituto do Aço Brasil (IABr). Entretanto, para o cenário regional, a SG afirmou que, em virtude da pandemia, não teria sido capaz de obter informações segmentadas de cada player que atua na região Nordeste, razão pela qual não foi capaz de elaborar sua própria estrutura de oferta.
Assim, verifica-se pelos autos que a SG não oficiou agentes concorrentes requisitando informações para estimar participações de mercado e capacidade ociosa referentes à região Nordeste, baseando sua análise apenas em estimativas elaboradas pelas próprias Requerentes, em que pese reconhecer a importância de analisar esse cenário hipotético mais restrito.
Também não há informações de concorrentes sobre custos logísticos e representatividade da região Nordeste no total de vendas, mas apenas dados fornecidos pelas Requerentes.
No tocante ao segundo eixo (2), também subdivido a análise para melhor compreensão. Com relação ao histórico de negociações entre as empresas (a), observo que a SG reconhece em seu Parecer que "Com base nas informações ali constantes, restou evidenciado que os contatos iniciais da Gerdau de fato ocorreram em momento anterior àquele realizado pela Simec. Mais especificamente, detalham que as primeiras reuniões do Grupo Hierros com a Gerdau [ACESSO RESTRITO AO CADE], enquanto que o contato inicial com a Simec teria ocorrido [ACESSO RESTRITO AO CADE]." (§339, SEI 0765924)". De fato, há nos autos manifestações que indicam tal histórico de negociações e fazem referência a documentos gerados a partir delas, porém tais documentos não foram juntados ao processo.
No que se refere à suposta ausência de racionalidade econômica da Operação (b), observo que as Requerentes já se manifestaram nos autos sobre esse ponto, e a SG e o DEE realizaram uma análise das eficiências decorrentes da Operação alegadas pelas Requerentes, concluindo que "não preenchem os requisitos necessários, previstos no Guia H, para que sejam efetivamente consideradas por este Conselho em sede de controle de estruturas". Ainda assim, ressaltaram que "essa constatação não implica ausência de racionalidade econômica na operação, mas apenas que as eficiências alegadas não cumprem os requisitos estabelecidos no Guia para que sejam contabilizadas para fins da presente análise." (§ 320, SEI 0765924).
Ainda sobre a racionalidade econômica da Operação, as Requerentes não juntaram aos autos documentos consistentes em apresentações, relatórios, estudos e outros documentos elaborados com o objetivo de avaliar a Operação proposta. Em seu formulário de notificação (SEI 0714762), as Requerentes apresentaram apenas Atas de deliberação do Conselho de Administração da Gerdau, à mingua de quaisquer estudos, apresentações ou comunicações internas a respeito do negócio proposto, que tenham subsidiado ou facilitado a compreensão e a tomada de decisão por parte dos acionistas e membros do conselho de administração.
Com relação a uma possível entrada da Silat ou da Simec no mercado de aciaria na região Nordeste e, consequentemente, aumento na disputa por aquisição de sucata na região Nordeste, já dominada pela Gerdau (c), observo que não há nos autos documentos capazes de indicar qualquer movimento concreto da Silat ou outro concorrente nesse sentido.
Sobre esse ponto, a SG indicou em seu Parecer que "Com efeito, muito embora a aquisição da Silat por um outro player verticalmente integrado, pudesse, em tese, representar a melhor opção possível para os fornecedores de sucata da região Nordeste, tal fato, por si só, não se mostra suficiente para que o Cade impeça a consumação do Ato de Concentração ora proposto" (§ 343, SEI 0765924). E complementa:
"Afinal, para que ocorresse o efeito descrito pelo Terceiro Interessado, uma outra empresa atuante no mercado upstream de tarugos, que não a Gerdau ou ArcelorMittal, deveria adquirir a Silat e possuir interesse e capacidade financeira para construir uma aciaria próxima da unidade de laminação para, então produzir tarugos a partir de sucatas. O simples fato de não ser esse o cenário ocorrido na prática não é suficiente para impedir a consumação de uma Operação em que, após acurada análise, não foram constatadas preocupações concorrenciais em nenhum dos mercados relevantes onde verificada a existência de sobreposições horizontais e integrações verticais." (§ 344, SEI 0765924).
Por fim, com relação ao eixo (3), observo que nos autos públicos não há versão pública do Parecer do DEE. Instada pela Simec, a SG afirmou (SEI 0769028) que o Parecer do DEE trataria apenas de análises de eficiências e se basearia integralmente em informações sensíveis de interesse apenas das Requerentes e do Cade.
Ademais, ressaltou que (i) as conclusões do Parecer do DEE já constariam da versão pública da Nota Técnica da SG; e (ii) a análise de eficiências não teria sido determinante para a conclusão da SG sobre o caso, conforme relatado em sua Nota Técnica, de modo que a impossibilidade de acesso ao documento completo não traria prejuízos e tampouco impediria que a Simec pudesse contribuir de forma efetiva com a análise concorrencial da operação.
A partir da análise descrita para cada um dos pontos trazidos pela Simec, entendo ser necessário aprofundamento acerca de alguns efeitos potencialmente decorrentes da Operação, especialmente no que se refere às participações de mercado e à existência de capacidade ociosa na região Nordeste, bem como à racionalidade da Operação. Sendo assim, conheço do recurso e determino a realização de instrução complementar, nos termos do § 1º, inciso II, do art. 65 da Lei nº 12.529/2011.
Sem prejuízo de outras instruções adicionais futuras, determino desde logo o envio de ofícios às Requerentes, à Simec e a seus concorrentes com o objetivo de, entre outros pontos, esclarecer: (i) os cenários de participação de mercado na região Nordeste; (ii) os cenários de capacidade ociosa relativos à região Nordeste; (iii) os custos logísticos e de fretes incorridos para transporte de insumos ou produtos até a região Nordeste e sua importância para a competitividade nos mercados relevantes envolvidos; e (iv) a representatividade da região Nordeste nas vendas nacionais de cada player.
Determino, também, o envio de ofícios às Requerentes e à Simec para que tragam aos autos (i) apresentações e documentos que demonstrem a racionalidade econômica da operação; (ii) informações adicionais sobre fábricas da Gerdau desativadas na região Nordeste, visando compreender sua existência frente ao racional da Operação; e (iii) documentos que comprovem o histórico de negociações da Simec e da Gerdau para aquisição da Silat [ACESSO RESTITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].
Por fim, solicito ao DEE que proceda à elaboração e à juntada de versão pública de seu Parecer nos autos do presente Ato de Concentração, com o objetivo de completude da documentação da tramitação processual, assegurando-lhe a faculdade de tarjar e restringir o acesso a informações concorrencial e comercialmente sensíveis, em seus diferentes níveis.
Ficam as Requerentes intimadas da presente decisão para que, querendo, manifestem-se no prazo de 5 (cinco) dias úteis, nos termos do § 2º do art. 65 da Lei nº 12.529/2011.
É o despacho que submeto à homologação.
Conselheiro
