Durante anos, consolidou-se a ideia de que a descentralização, por si só, bastaria para afastar a aplicação das regras de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo.
O Targeted Report on Regulatory Challenges from Decentralised Finance (DeFi), publicado pelo Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI/FATF) em julho de 2026, demonstra por que essa premissa precisa ser revista.
O relatório não altera as Recomendações do GAFI nem cria uma nova categoria regulatória para protocolos DeFi. Sua principal contribuição é oferecer uma metodologia para interpretar padrões já existentes diante das características das finanças descentralizadas.
Em termos práticos, três mudanças sintetizam a nova abordagem.
- Antes, a discussão concentrava-se na arquitetura tecnológica do protocolo.
- Agora, a pergunta é quem exerce controle ou influência suficiente sobre a prestação do serviço financeiro.
- Antes, blockchain, contratos inteligentes e DAOs ocupavam o centro do debate regulatório.
- Agora, o foco desloca-se para a governança e para a distribuição efetiva do poder.
- Antes, a descentralização era frequentemente apresentada como argumento suficiente para afastar obrigações regulatórias.
- Agora, ela deve ser analisada a partir da realidade operacional do protocolo, e não apenas de sua arquitetura tecnológica.
Essa mudança representa a evolução mais importante da abordagem do GAFI desde a revisão da Recomendação 15 e da publicação do Guidance sobre ativos virtuais, em 2021.
O foco mudou
Nos primeiros anos do ecossistema DeFi, grande parte do debate jurídico concentrou-se na infraestrutura tecnológica utilizada pelos protocolos.
A utilização de blockchain, contratos inteligentes, organizações autônomas descentralizadas (DAOs) e código aberto era frequentemente apresentada como elemento suficiente para afastar modelos regulatórios concebidos para instituições financeiras tradicionais.
O novo relatório propõe uma lógica diferente. A tecnologia continua sendo relevante para compreender como determinado protocolo funciona. Contudo, para fins regulatórios, ela deixa de ser o elemento decisivo.
A questão passa a ser outra: existe alguma pessoa ou entidade que exerça controle ou influência suficiente sobre a prestação do serviço financeiro?
Essa mudança aproxima a análise do princípio da prevalência da substância econômica sobre a forma jurídica ou tecnológica. Em outras palavras, o objeto da investigação deixa de ser o protocolo e passa a ser a estrutura de governança que sustenta seu funcionamento.
O foco não é o código
Uma das interpretações mais equivocadas sobre o relatório é a de que o GAFI pretende regular contratos inteligentes ou transformar automaticamente protocolos DeFi em prestadores de serviços de ativos virtuais (VASPs).
O relatório reafirma a neutralidade tecnológica que caracteriza as Recomendações do GAFI. Isso significa que blockchain, contratos inteligentes ou DAOs não determinam, por si sós, a incidência das normas.
Um contrato inteligente continua sendo um programa executado em blockchain. O protocolo, por sua vez, não é tratado como sujeito de direitos e obrigações.
O foco permanece direcionado às pessoas físicas ou jurídicas que organizam, administram ou influenciam materialmente a prestação do serviço financeiro.
Essa distinção evita dois extremos. De um lado, impede que a simples utilização de tecnologia descentralizada funcione como uma espécie de imunidade regulatória. De outro, evita atribuir obrigações jurídicas ao próprio software.
O relatório não procura regular código. Procura identificar responsabilidades.
Quem realmente controla o protocolo?
O núcleo metodológico do relatório encontra-se no conceito de control or sufficient influence.
Em vez de estabelecer um critério único para identificar responsáveis, o GAFI propõe uma avaliação baseada no conjunto das circunstâncias. A pergunta deixa de ser quem criou o protocolo e passa a ser quem continua exercendo influência relevante sobre seu funcionamento.
Essa influência pode decorrer de fatores técnicos, organizacionais e econômicos. Entre os principais indicadores mencionados pelo relatório destacam-se:
Aspectos técnicos (on-chain)
- manutenção de upgrade keys;
- poderes administrativos sobre contratos inteligentes;
- administração da tesouraria do protocolo;
- concentração do poder de voto;
- controle de parâmetros essenciais.
Aspectos organizacionais (off-chain)
- atuação da empresa desenvolvedora;
- existência de fundação responsável pela governança;
- operação da principal interface utilizada pelos usuários;
- definição da estratégia de evolução do protocolo;
- percepção de benefícios econômicos relevantes.
Nenhum desses fatores é suficiente, isoladamente, para caracterizar controle. O relatório propõe uma análise funcional, capaz de refletir a realidade da governança de cada protocolo.
Em vez de criar novas categorias jurídicas, o GAFI desenvolve uma metodologia para aplicar padrões regulatórios já existentes a estruturas organizacionais descentralizadas.
A descentralização também precisa ser analisada
A mesma lógica aplica-se às DAOs. Durante algum tempo, a adoção de mecanismos de governança descentralizada foi frequentemente apresentada como prova de que determinado protocolo seria efetivamente descentralizado.
A existência de uma DAO representa apenas um dos elementos da análise. As perguntas realmente relevantes são outras:
- Quem apresenta as propostas?
- Quem concentra maior poder de voto?
- Existem grupos capazes de direcionar ou bloquear decisões estratégicas?
- A comunidade participa efetivamente das decisões?
O que importa é compreender como o poder está distribuído e quem efetivamente influencia a evolução do protocolo.
Essa abordagem aproxima a análise regulatória da realidade econômica do mercado e reduz o risco de que estruturas apenas nominalmente descentralizadas sejam tratadas como se fossem integralmente distribuídas.
Os impactos vão muito além dos protocolos
O relatório interessa não apenas aos desenvolvedores de protocolos DeFi, mas a praticamente todos os participantes do ecossistema de ativos virtuais.
Corretoras, prestadores de serviços de ativos virtuais (PSAVs), emissores de stablecoins, operadores de interfaces, custodiante de ativos digitais e instituições financeiras passam a ter um incentivo claro para compreender, de forma muito mais profunda, a governança dos protocolos com os quais se relacionam.
Na prática, a diligência deixa de concentrar-se apenas nos ativos negociados ou nas transações realizadas. Ela passa a incorporar perguntas relacionadas à própria organização do protocolo.
- Quem controla sua evolução?
- Quem administra recursos estratégicos?
- Quem pode alterar parâmetros essenciais?
- Quem concentra os incentivos econômicos?
Essas questões tendem a ocupar espaço crescente na gestão de riscos, nos programas de prevenção à lavagem de dinheiro e na avaliação regulatória dos participantes do mercado.
Controle não significa apenas poder técnico
Outro aspecto importante do relatório é a ampliação do conceito de controle.
Naturalmente, elementos como upgrade keys, privilégios administrativos ou capacidade de alterar contratos inteligentes continuam sendo fatores relevantes. Entretanto, o GAFI deixa claro que a influência também pode decorrer de fatores organizacionais e econômicos.
Uma fundação que define a estratégia do protocolo, uma empresa que opera a principal interface utilizada pelos usuários ou um grupo que concentra benefícios econômicos relevantes podem exercer influência material sobre a prestação do serviço financeiro, mesmo sem controlar diretamente o código.
Ao mesmo tempo, o relatório evita generalizações. O simples desenvolvimento de software de código aberto, a posse de tokens de governança ou a participação em uma comunidade descentralizada não transformam automaticamente alguém em responsável regulatório.
A análise continua sendo essencialmente funcional. O que importa é verificar se determinada pessoa ou entidade exerce influência suficiente sobre a atividade desenvolvida.
Nem todo protocolo estará sujeito às mesmas obrigações
Em alguns comentários publicados após a divulgação do relatório surgiu a impressão de que o GAFI teria concluído que todo protocolo DeFi deveria ser tratado como uma PSAV.
Essa interpretação vai além do que o documento afirma. O relatório reconhece que podem existir protocolos verdadeiramente descentralizados, nos quais não seja possível identificar pessoas ou entidades exercendo controle ou influência suficiente.
Nessas situações, a aplicação direta da Recomendação 15 pode não ser apropriada. Essa ressalva é importante porque demonstra que o objetivo do relatório não é inviabilizar modelos genuinamente descentralizados.
Seu propósito é impedir que a descentralização seja utilizada apenas como argumento formal quando, na prática, a governança permanece concentrada. Isso não significa ausência de supervisão.
Mesmo quando um protocolo não esteja sujeito diretamente às Recomendações, o relatório ressalta que medidas de mitigação de riscos podem continuar sendo aplicadas por meio dos participantes regulados que interagem com esse ecossistema, como PSAVs e instituições financeiras.
Um roteiro para reguladores e para o mercado
Embora direcionado principalmente às autoridades nacionais, o relatório oferece um conjunto de referências que também interessa ao setor privado.
Ao sistematizar indicadores de controle e influência, o documento fornece parâmetros úteis para a estruturação de novos projetos, para a revisão de modelos de governança e para a avaliação de riscos por instituições financeiras e PSAVs.
Sua contribuição não está em criar novas obrigações, mas em oferecer uma metodologia para analisar estruturas descentralizadas de forma mais consistente. Essa abordagem tende a produzir maior previsibilidade regulatória.
Ao mesmo tempo, cria incentivos para que os participantes do mercado reflitam sobre a forma como distribuem poder, definem mecanismos de governança e estruturam seus processos decisórios.
Os desafios permanecem
Naturalmente, o relatório não elimina todas as incertezas.
Expressões como controle, influência suficiente e benefício econômico relevante continuarão exigindo interpretação caso a caso.
O documento também não estabelece critérios objetivos para definir quando determinado grau de influência passa a ser juridicamente relevante.
Essa opção possui vantagens.
Ela permite que a metodologia acompanhe a rápida evolução do ecossistema DeFi sem depender de constantes revisões normativas. Por outro lado, amplia a possibilidade de interpretações distintas entre diferentes jurisdições e reforça a importância da cooperação internacional para promover maior convergência regulatória.
Também é importante lembrar que o relatório não possui natureza normativa. Ele não altera as Recomendações do GAFI nem cria obrigações diretamente aplicáveis aos participantes do mercado.
Sua relevância decorre da interpretação que oferece sobre a aplicação dos padrões internacionais existentes às estruturas DeFi e da influência que tende a exercer sobre reguladores nacionais na implementação desses padrões.
Documento acessado em okai.com.br.
